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李铁谈城市:特大镇设市,应成为新的改革试验田

发布时间:2019-08-26来源:财经杂志作者:

中国目前有镇区常住人口5万以上的建制镇1123个,10万人以上的建制镇321个,20万人以上的建制镇54个。其中还有五六十万人口和接近百万人口的建制镇。
李铁谈城市:特大镇设市,应成为新的改革试验田
文 | 李铁

        中国目前有镇区常住人口5万以上的建制镇1123个,10万人以上的建制镇321个,20万人以上的建制镇54个。其中还有五六十万人口和接近百万人口的建制镇。
        如果按?#23637;?#38469;上对城市的认定,这些行政级别最低的建制镇,早就应该是城市了。但是鉴于中国对设立城市有着较严格的审批制度,目前城市数量仍只保持在670个左右,而全国有8.3亿的城镇人口,这和设市城市数量已经严重不匹配。即使加快审批设立城市,目前每年最多也只是增加十几个,而且大多是位于县城的建制镇。
        因此,在未来?#24179;?#22478;镇化进程中,利用一批特大镇设市,激发中小城市的活力,发挥中小城市降低产业发展成本、带动农业转移人口市民化的作用,对经济增长具有重要意义。中央政府和有关部门已经提出了增加设市城市的要求,并在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中明确提出“中小城市数量增加”” “把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”等。在《2019年新型城镇建设重点任务》中也强调要“稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市”。
        特大镇设市是已经在?#36136;?#20013;酝酿了几十年的政策,到目前迟迟未能?#24179;?#28041;及的问题较多,特别是关系到地方行政区划的利益结构调整,政府机构和编制的设定,未来行政区划改革的方向等。就我个人看来,虽然?#24179;?#29305;大镇设市在当前已经处于有利?#34987;?#20294;还是应该注意以?#24405;?#20010;方面的问题。
        机构和人员编制的改革要有较大的突破。新设市决不能体?#32856;?#24402;,按照现有设市城市的标准设置机构和人员编制。可以考虑借鉴过去各类开发区的经验,以及总结特大镇“小马拉大车”的经验,实行“小政府,大社会”的模式。
        当下的政策环境与过去已有不同,一是计划经济分配的?#35797;?#24050;经大幅?#20154;?#20943;,为上下配套获取?#35797;?#32780;对口设立机构和人员编制的前提条件已经不复存在;二是反腐和廉政建设加强,对公务接待有了严格的限制,对口接待的必要大大减少;三是上级政府的机构改革也在?#24179;?#22235;是城市治理的理念和条件已经发生了变化,各?#20013;?#24687;化的智慧管理手段可以大大提高治理效率,减少人员的配备等。即使是一些上级政府必须配套解决的县级组织配置,?#37096;?#20197;?#23454;?#20943;少人员编制。
        率先进行特大镇设市的城市,应该在机构和人员编制改革方面进行探索。在未来的特大镇设市审批过程中,可以考?#21069;?#29031;户籍人口规模?#33539;?#26426;构编制和人员编制规模,只有这样才可以调动各特大镇加快落实户改的积极性。
        在特大镇率先进行户籍管理制度改革。?#28909;话?#29031;常住人口来?#33539;?#29305;大镇的人口规模,这?#24425;?#35774;市的先决性条件。在特大镇设市过程中,在尊重个人意愿的前提下,应明确要求一次性把所有外来常住人口改为户籍人口,实?#21482;?#26412;公共服务均等化。未来外来人口较多的特大镇申请设市,在户籍管理制度改革方面必须要有较大的决心,可根据常住人口规模和户籍人口规模之比,把常住人口落户作为审批新设市城市的前置性条件。
        在特大镇可以加快?#24179;?#38598;体建设用地入市的改革。中央12号文件提出促进城乡融合发展,重点内容之一就是推动集体建设用地入市。在特大镇可以进行土地制度改革的尝试,通过集体建设用地入市,降低产业发展成本。?#24066;?#38598;体经济组织利用集体建设用地与企业进行长期合作,降低企业投入的一次性成本,并可大大减少企业对农民和集体的补偿成本,?#37096;?#20197;把土地的短期收益转向长期发展收益,遏?#21697;?#22320;产为导向的城市发展模式。同时?#37096;?#20197;在特大镇辖区,开展农村宅基地流转改革,?#24066;?#20892;民进城落户并把宅基地在市域范围内有偿转让,带资进城,获得就业和创业的启动资金。
        特大镇设市后的城区规划要重塑街区经济。在特大镇设市过程中,要鼓励将发展街区经济纳入规划,严格限制甚至杜绝房地产大院的建设。要建立城市的微循?#26041;?#36890;系统。可以在特大镇实施城区沿街土地的小块拍卖,?#24066;?#20013;小投资者利用街区经济发展服务业,建立长期稳定的发展预期,带动就业,促进城市的服务水平和质量的稳定提高。
        ?#26434;?#29305;大镇设市不用提出过高的城市规划、公共服务和生态的要求。特大镇与农村经济有着千丝万缕的联系,?#24425;?#26410;来农业转移人口市民化的重要载体。特大镇设市有利于降低城市?#29992;?#30340;生活成本和产业发展成本,增加城市的包容性。
        如果按照现有设市城市的标准,在当前发展阶段对公共服务水平提出过高的要求,并对城市建设提出种种提升的标准,会抬高城市的门槛,不利于城市带动就业,更不利于农业转移人口在特大镇完成市民化的过渡。
        特大镇在设市和人口扩张过程中,可以按照自己的发展进程,进一?#25945;?#39640;公共服务覆盖的范围,但是可?#24895;?#25454;自己的?#23548;是?#20917;和财政能力,在与新市民收入水平相吻合的基础上,低成?#23601;?#25104;城镇化过渡。例如在公办学校不足的情况下,可以?#24066;?#27665;办学校作为补充,政府应给予一定的补贴,同时制定规划,增加公办学校的数量。再如特大镇设市后可以?#24066;?#35774;立三甲医院,并?#24066;?#24320;办民办医院,并在数量上放宽等。生态用地建设要尽量从简,因地制宜,避免借设市之名,大搞政绩工程和景观工程,抬高城市成本和增加债务。
        特大镇设市要严格防止和控?#21697;?#22320;产发展模式的导向。特大镇设市的用地规模,尽量以农村集体建设用地入市为主,计划用地指标为辅。防止地产商涌入,并在设市城市竞争房地产开发项目。减少房地产商的一次性用地规模,尽量发挥中小投资者和进城农民购买土地,自行建设商用住宅的积极性。产业园区建设,要尽量发挥农村集体经济组织的积极性,鼓励农村集体经济组织和投资者建立长期合作关系,要防止以地产?#26500;?#19994;地价的房地产发展模式复归。
        特大镇设市要坚决杜绝景观工程和政绩工程。?#24179;?#29305;大镇设市,目标是发挥中小城市的低成本活力,形成中国城镇化进程中农业转移人口市民化的重要载体。重点是解决产业发展的空间?#22242;?#27665;进城的非农就业问题。因而不能为了建设城市而忽视了农业转移人口对低成?#23601;?#25104;城镇化过渡的要求。
        特大镇设市后,城市治理要重长期,轻短期;重实用,轻视觉;重就业,轻面子。要逐步根据城市发展水平的提高和产业的提升,改进城市基础设施的供给。要实事求是地解决基础设施建设的需求问题,而不是盲目超前规划,修建大马路、大广场、规划展览馆、亮化工程、生态公园等。特别是要防?#26500;?#24230;投资,导致新设市政府?#25104;?#20005;重的债务负担,造成大量?#35797;?#30340;闲置浪?#36873;?/span>
        特大镇设市,将涉及到一批已经达到一定人口规模的建制镇直接设市,也关系到新设市是否会出现体?#32856;?#24402;,城市发展模式复归,债务复归,进而丧失发展后劲。促进特大镇设市,重点是要通过改革来激发中小城市的活力,促进农业转移人口向城镇集中。因此,可以把特大镇设市作为改革的先行示范区,通过设市的前置性要求,?#24179;?#25913;革,降低体制成本,改变营商环境。更重要的是为中国未来中小城市的发展,提供转型的经验。
        (作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)
        (本文首刊于2019年8月19日出版的《财经》杂志)
        来源:财经杂志
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